[데일리팜=안경진 기자]

◆방송 : 안기자의 바이오톡
◆기획 · 진행 : 안경진 기자
◆촬영 · 편집 : 조인환·이현수 기자
◆출연: 천승현 데일리팜 제약바이오산업팀장

안경진: 시청자 여러분, 안녕하세요. 데일리팜 안경진 기자입니다. 2021년을 시작한지가 엊그제 같은데, 어느덧 8월이에요. 지난해부터 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 확진자수와 백신, 치료제 개발 동향 같은 소식이 우리 주변을 잠식해 버린 것 같아요. 돌이켜보면 코로나19 와 무관하게 제약·바이오업계를 들썩이게 만든 정책 이슈가 많았거든요. 대표적으로 제네릭, 개량신약 등 의약품 공동개발을 제한하는 1+3 규제가 시행됐고요, 연간 5000억원 규모의 처방시장을 형성하는 뇌기능 개선제 콜린알포세레이트도 연일 뜨거운 이슈를 낳고 있습니다.

오늘은 하반기를 맞이하면서 지난 상반기 제약바이오산업 관련 정책 이슈들을 정리해 보는 시간을 가지려고 해요. 데일리팜 천승현 제약바이오산업팀장님을 모셨습니다.

천승현: 안녕하세요, 천승현 입니다.

안경진: 팀장님께서 오늘 방송을 준비하면서 제약바이오업계에서 주목해야 할만한 정책 이슈로 2가지를 꼽아주셨죠?

천승현: 네, 이른바 ‘1+3 규제’라고 하죠, 의약품 공동개발 제한에 관한정책과 뇌기능 개선제 콜린알포세레이트를 둘러싼 이슈, 2가지 정도로 압축할 수 있겠습니다.

안경진: 네, 그동안 팀장님께서 2가지 이슈에 관해 워낙 많은 기사를 다뤄주시기도 했고요, 내가 ‘웬만한 외부 전문가보다 낫다’라고 적극 어필하셔서 자의반 타의반으로 모시게 되었네요. 이 영상만 보고 나면 제약업계의 복잡한 정책 이슈를 쉽게 이해할 수 있도록 잘 정리해 보자는 취지에서 마련한 시간이니까요, 끝까지 시청해 주시길 바랍니다. 먼저 1+3 규제부터 짚어볼까요? 최근 약사법이 개정되면서 국내 제약사들의 의약품 개발행태에 많은 변화가 예상되고 있다지요?

천승현: 네, 지난 7월 20일 개정 약사법이 공포됐는데요. 개정 약사법은 많은 내용을 담고 있습니다. 그 중 제약업계에서 가장 관심을 끄는 내용은 의약품 공동개발 제한입니다.

안경진: 의약품 공동개발 규제라는 게 ‘1+3 규제’를 말하는 거죠? 임상시험 1건으로 허가받을 수 있는 개량신약과 제네릭 개수를 제한한다는 내용 아닌가요?

천승현: 그렇습니다. 흔히 수탁사라고 하죠? 그동안은 특정 제약사가 다른 제약사의 의뢰를 받아서 생동성시험을 시행하는 경우, 이 회사의 의약품과 제조소와 처방•제조법, 제조공정 등이 동일하면 생동성자료를 반복적으로 사용할 수 있었거든요. 그런데 이번 약사법 개정에 따르면 생동성자료 사용이 3회로 제한됩니다. 1건의 생동성시험으로 제네릭 최대 4개까지만 허가받을 수 있다는 의미죠. 임상시험을 통해 개발한 개량신약도 하나의 임상자료료 3개까지만 추가로 허가받을 수 있습니다.

안경진: 정리하자면 직접 생동성시험 또는 임상시험을 수행한 회사가 아닌 위탁업체의 경우 최대 3회까지만 동일 자료를 이용할 수 있다는 거네요. 아무리 제약바이오산업이 국민보건과 밀접한 산업이라고 해도 민간기업 간의 연구개발 협력까지 제한한다는 건 다소 무리가 있어 보이는데요. 제약업계 반발도 만만치 않을 것 같네요.

천승현: 자금력이 열악한 중소제약사들을 중심으로 의약품 공동개발 규제를 납득하기 힘들다는 분위기가 팽배합니다. 사실 중소 제약사들 가운데에는 100억원 이상의 자금이 투입되는 대규모 R&D 프로젝트를 혼자 감당할 여력이 되지 않는 경우가 많거든요.

안경진: 의약품 개발에 소요되는 비용이 워낙 크다보니 업체별로 연구개발(R&D 비용을 분담하자는 취지인거죠?

천승현: 그렇죠. 개발 실패나 상업화 부진에 따른 리스크를 줄이기에도 용이하고요. 분담하기 위해 업체간 협력이 필요한 경우도 있고요, 이런 현실을 무시한 채 협력 가능 업체를 제한하는 것은 부당하다는 반응이 많죠.

안경진: 네, 제약사들 반발도 이해는 됩니다. 그런데 이 ‘3’이라는 숫자가 만들어진 근거가 있나요? 다른 나라의 제도를 차용했다거나 하는 등의 이유가 있는 건지 궁금하네요.

천승현: 물론 해외에서도 이런 사례를 찾아보기 힘든 상황입니다. 같은 제조소에서 생산된 똑같은 의약품을 별도로 임상시험을 진행하는 경우 사회적 비용 낭비가 초래한다는 지적도 제기되고 있죠.

안경진: 예전에도 비슷한 규제가 있지 않았나요? 지난 2006년에 생동성시험 데이터가 무더기로 조작된 것으로 드러나면서 공동생동 제한 규제가 시행된 줄로 아는데요.

천승현: 맞습니다. 당시 생동성시험 데이터 조작 사태로 제약업계가 발칵 뒤집혔는데요, 이에 식품의약품안전처가 2007년 5월부터 생동성시험을 진행할 때 참여 업체 수를 2개로 제한하는 공동생동 제한 규제를 한시적으로 시행한 적이 있습니다. 하지만 규개개혁위원회가 “비과학적이고 논리적 이유가 없는 규제”라고 지적하면서 개선을 권고하자 식약처가 시행 5년 만인 2011년 11월 공동생동 규제 조항을 삭제한 바 있습니다.

안경진: 2011년에 이미 폐지된 공동개발 제한 규제가 근 10년 만에 부활한 셈이네요.

천승현: 그렇습니다. 식약처는 2019년 4월에도 ‘의약품의 품목허가•신고•심사 규정’ 일부 개정안을 통해 공동생동 규제 강화를 예고했습니다. 원 제조사 1곳당 위탁 제조사 수를 제한하는 내용인데요, 이때도 규개위의 반대에 부딪혔습니다. 규제 도입의 목표 달성을 위한 실효성 있는 수단이라고 보기 어렵다는 이유였죠.

안경진: 규개위의 연이은 반대를 무릅쓰고 식약처가 계속해서 공동개발 제한 카드를 꺼내드는 이유가 있을텐데요.

천승현: 네, 공동개발 자체가 문제라기 보단 제네릭 난립을 해소하기 위한 수단적 성격이 강하다고 보면 되는데요. 대형 제네릭 시장에는 대부분 100개 이상의 제약사가 진입했을 정도로 지나치게 난립현상이 심각합니다.

건강보험심사평가원에 따르면 지난해 12월 기준 아토르바스타틴 제네릭을 등재한 제약사는 총 139곳으로 집계됐습니다. 로수바스타틴, 클로피도그렐, 도네페질 등의 성분 시장에도 100개 업체 이상이 진입했습니다. 제약사들이 부당한 규제라고 저항하고 있지만 스스로 규제강화를 초래했다는 비판으로부터도 자유로울 수 없는 거죠.

안경진: 그동안은 (자료이용 횟수에 제한이 없다보니) 돈 될만한 시장에는 1개 업체가 생동성시험 또는 임상시험을 시행할 때 100개 이상 업체가 쏠리는 현상이 가능했던 거네요. 식약처 입장에서는 제약사들이 직접 생동성시험을 진행하지 않아도 되기 때문에 제네릭 진입 문턱이 낮아졌다고 보고, 제동을 걸기 시작한 거군요.

천승현: 네, 사실 기존에는 정부가 위수탁을 장려했습니다. 특정 제약사가 특정 제품을 만들면 그만큼 품질관리가 잘 될거란 기대가 있었죠. 하지만 한 제약사가 수십 개의 위탁 제품을 양산하면서 제네릭 난립의 온상이 됐다는 지적이 제기됐고, 무분별한 위수탁 관행을 바로 잡기 위한 정책이 펼쳐진 겁니다.

안경진: 최근 제네릭 난립을 해소하기 위한 정책이 부쩍 늘었어요. 지난해에도 약가제도가 개편되면서 직접 개발하지 않은 위탁제네릭에 대해 약가 산정기준을 낮추는 일종의 패널티를 부여하지 않았나요?

천승현: 네, 지난해 7월부터 시행된 개편 약가제도의 핵심은 직접 개발하지 않은 제네릭 제품의 약가를 인하한다는 내용입니다. 이미 판매 중인 위탁 제네릭 제품에 대해서도 약가 인하가 예고된 상태입니다. 보건복지부는 지난해 6월30일 약제 상한금액 재평가 계획 공고를 통해 최고가 요건을 갖추지 못한 제네릭은 오는 2023년 2월28일까지 자료를 제출하지 않으면 약가를 인하하겠다는 입장을 밝혔습니다.

안경진: 최고가 요건이라 함은 생동성시험을 직접 수행하고, 등록된 원료의약품(DMF)을 사용해야 한다는 내용인거죠?

천승현: 네, 자체 생동과 등록된 원료의약품 사용 2가지 기준을 모두 충족해야만 현행 특허만료 전 오리지널 대비 53.55% 상한가를 받을 수 있습니다. 1가지 요건이 충족되지 않을 때마다 상한가는 15%씩 내려가게 되죠. 이미 판매 중인 위탁 제네릭의 경우 오는 2023년 2월28일까지 ‘생동성시험 수행’과 ‘등록 원료의약품 사용’ 자료를 제출하면 종전 약가가 유지됩니다.

안경진: 네, 제네릭 난립을 해소하겠다는 식약처의 취지는 알겠는데요, 제약사 입장에선 이미 직접 생동성시험을 진행하지 않은 제네릭의 약가 기준을 낮췄는데, 개발 협력 업체마저 제한한다고 하니 중복 규제라는 불만이 생길 수 밖에 없을 것도 같습니다. 개인적으로는 사실 제네릭 숫자가 많은 것 자체를 난립이라고 보는 게 맞는지도 의문이고요. 참 어려운 문제네요.

이번에는 콜린알포세레이트 이슈를 살펴볼까요. 뇌기능 개선제죠, 최근 들어 콜린알포세레이트가 참 자주 거론되는 것 같습니다. 임상재평가부터 선별급여, 환수협상 등 이슈가 복합적이에요.

천승현: 네, 콜린알포세레이트가 어떤 약인지 먼저 살펴볼까요. 콜린알포세레이트는 ▲뇌혈관 결손에 의한 2차 증상 및 변성 또는 퇴행성 뇌기질성 정신증후군 ▲감정 및 행동변화 ▲노인성 가성우울증 등 3개의 적응증을 보유 중인 약물입니다. 흔히 뇌기능개선제라고 불리는데요. 방금 언급한 적응증들이 치매 환자에게서 많이 나타나는 증상이죠.

안경진: 아직까지 근본적으로 치매를 치료하는 약물이 없다 보니 뇌기능을 일부나마 개선하는 효과를 기대하면서 이 약물을 사용하고 있는 거잖아요?

천승현: 그렇죠, 고령화 영향으로 노인 인구가 늘어나는 동시에 치매 환자수도 급격히 증가하는 추세죠. 덩달아 콜린알포세레이트 수요도 빠르게 증가하고 있습니다.

안경진: 네, 시장 규모도 어마어마하더라고요. 시장조사기관 유비스트 집계에 따르면 지난해 콜린알포세레이트의 외래처방실적이 약 4600억원 입니다. 연간 5000억원에 가까운 처방실적을 내는 큰 시장을 형성하고 있는 거죠.

천승현: 네, 최근에 콜린알포세레이트 시장이 상당히 커졌어요. 단일 성분으로는 고지혈증 치료제 아토르바스타틴에 이어 처방 규모가 두 번째로 많습니다.

안경진: 그런데 문제는 이렇게 어마어마한 시장을 형성하고 있는 약물에 대해 끊임없이 유효성 논란이 제기되고 있다는 겁니다.

천승현: 네, 콜린알포세레이트는 이탈리아 제약회사 이탈파마코가 개발한 약물입니다. 이탈리아에서 의약품으로 사용 중인 약물을 국내 도입한 건데요, 해외 여러 국가에서 건강기능식품으로도 사용되고 있습니다. 이를 두고 오랫동안 시민단체 등으로부터 약의 효용성을 둘러싼 문제제기가 제기됐던 상황입니다. 약효 논란이 끊이지 않자 식약처가 지난해 임상시험을 통해 안정성 유효성 자료를 입증하라는 임상재평가를 지시하게 된거죠. 최근 대웅바이오와 종근당을 비롯해 57개사가 임상계획 승인을 받고 재평가를 위한 임상시험에 착수했습니다.

안경진: 사실 임상시험계획을 승인받았다고는 하는데 임상을 통해서 뇌기능 개선 효과를 입증하기가 쉽지 않아 보이긴 합니다. 일단 결과가 나오려면 몇 년 기다려봐야 할테고요. 제약사들 입장에선 당장 급여 축소가 시급한 문제로 다가올 것 같아요. 지난해 8월에는 보건복지부가 콜린알포세레이트의 급여 축소를 단행했죠?

천승현: 네, 다양한 조치가 이어지고 있습니다. 지난해 8월 발령한 ‘요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항’ 일부 개정고시에 따르면 치매 진단을 받지 않은 환자가 콜린알포세레이트 제제를 사용할 경우 약값 부담률이 30%에서 80%로 올라가게 됩니다. 일종의 선별급여가 적용되면서 환자의 약값 부담이 종전보다 3배가량 높아지게 되는 거죠.

안경진: 종전보다는 콜린알포세레이트 처방이 발생하기가 한결 어려워지겠어요.

천승현: 그렇죠, 약값이 비싸지면 환자들의 저항도 커질 수 있고요. 의료진들 사이에서도 처방기피현상이 나타나면서 제약사들의 매출이 감소할 수 있습니다. 제약사들은 적극적으로 법적 대응에 나섰고요 현재 취소소송이 진행 중입니다.

안경진: 최근에는 환수협상을 두고도 시끄럽더라고요.

천승현: 네, 작년 12월에 복지부가 국민건강보험공단에 콜린알포세레이트에 대한 요양급여계약을 명령했습니다. '임상시험에 실패할 경우 그동안 건강보험 처방액 전액을 건강보험공단에 반환한다'라는 내용이 담긴 사실상 환수협상을 제약사들과 진행하라는 의미죠.

안경진: 이제 막 임상시험계획 승인을 받고 임상재평가를 앞둔 상황 아닌가요? 임상을 시작도 하기 전에 실패를 가정하고 처방액 환수를 요구한다는 논리 자체가 이해되지 않는데요.

천승현: 언뜻 들어보면 보건당국의 입장도 일리가 없는 건 아닙니다. 임상시험에 실패하면 결과적으로 약효가 없는 의약품을 그동안 판매했다는 얘기가 되니, 그동안 벌어들인 건보재정 지출 금액을 내놓으라는 취지죠.

안경진: 어쨌든 식약처 허가를 받고 판매한 약물인데 제약사들이 납득하기 힘들 것 같은데요?

천승현: 네, 임상재평가 제도를 잘못 이해했다는 비판이 제기되는 것도 그러한 연유인데요. 임상재평가는 문제없이 판매 중인 의약품이라도 최신 과학기술 기준을 적용해 다시 한번 검증해보겠다는 제도입니다. 재평가 임상이 실패했다고 기존의 식약처 허가가 부정되는 것은 아니죠.

안경진: 콜린알포세레이트 외에도 많은 의약품들이 임상재평가를 통해 사라지고 있는데 이례적으로 콜린알포세레이트에 대해서만 환수를 추진한다는 건 형평성에 어긋난다는 생각도 듭니다.

천승현: 네, 그렇습니다. 식약처의 입장은 분명합니다. 재평가에 실패했다고 해서 기존 허가를 부정하자는 건 아니거든요. 실제로 매년 많은 의약품들이 재평가를 통해 사라지고 있습니다. 재평가 생동재평가, 문헌재평가, 심지어 품목허가갱신제를 통과하지 못해 허가가 취소되는 경우가 많아요. 보건당국도 임상재평가에 실패한 다른 의약품에 대해서는 환수를 추진한 적이 단 한번도 없습니다. 형평성 논란이 불거질 수 밖에 없는 상황입니다.

안경진: 식약처의 허가가 유지되고 있는데 이런 협상을 진행하는 게 논리적으로 가능한가요? 식약처가 지난 2018년 콜린알포세레이트 제제의 품목 허가 갱신을 허용한 줄로 아는데요.

천승현: 그렇습니다. 콜린알포세레이트는 이탈리아 의약품집에 수재된 내역이 확인되면서 3년 전 허가 갱신을 통과했습니다. 폼목 허가 갱신제의 도입 취지를 적용하면 식약처가 콜린알포세레이트 제제의 안전성과 유효성을 인정한 셈이죠. 제약사들 사이에선 정부 승인을 받고 적법하게 판매 중인 제품에 대해 잠재적으로 불법 의약품 취급하는 것 아니냐는 반발도 거센 상황입니다.

안경진: 그래서 환수협상은 어떻게 전개되고 있나요? 복지부가 지난해 말 국민건강보험공단에 콜린알포세레이트 관련 요양급여계약을 명령하면서 처음으로 제시한 기한이 2월 10일까지 아니였나요? 벌써 6개월이 되어 가는데요.

천승현: 제약사들이 집단으로 협상을 거부하면서 아직 환수협상이 이뤄지지 않았습니다. 담합을 한 건 아니지만 제약사들 입장에선 쉽사리 받아들일 수 없는 조건이잖아요.

안경진: 환수 규모는 어느 정도 되나요?

천승현: 협상 진행이 지지부진하자 건보공단은 처방액 전액을 환수하겠다는 기존 입장에서 처방액의 20%까지로 환수율을 낮추면서 한걸음 물러난 상황입니다. 임상시험 진행기간 만큼에 해당하는 처방액의 20%만 받겠다는 거죠.

안경진: 파격 할인이긴 한데, 그래도 제약사 입장에선 부담이 클 것 같아요.

천승현: 계산을 한번 해볼까요, 콜린제제 임상재평가 참여사 57개사들은 지난해 총 4047억원 규모의 처방실적을 냈습니다. 만약 건보공단과 제약사들이 환수비율 20%에 합의할 경우 연간 환수금액은 809억원으로 계산되는데요. 재평가 임상시험은 최대 6년 6개월 이내에 종료됩니다. 6년 6개월 동안 진행한 임상시험에 실패할 경우 환수금액은 5000억원을 훌쩍 넘는다는 얘기죠.

안경진: 20%로 낮춰도 어림잡아 5000억원이면 업체들이 사활을 걸만하네요. 사실 지난해 콜린알포세레이트의 처방액 분포를 살펴보면 업체별로 고르게 발생한다기 보단, 특정 업체 쏠림이 심하지 않나요?

천승현: 네, 지난해 콜린알포세레이트 처방금액을 살펴보면 대웅바이오가 972억원으로 가장 많고, 종근당이 830억원으로 2위 수준입니다. 2개 회사가 약 1800억원을 차지하고, 55개사가 나머지 시장을 나눠갖는 구조죠. 환수비율 20%에 합의하고 6년 6개월간 진행한 임상시험이 실패한다면 업체당 1000억원 이상을 부담해야 하는 상황이 초래될 수도 있습니다. 물론 환수협상에 합의했더라도 업체당 많게는 1000억원대 환수 명령을 내릴 경우 제약사 입장에선 수용하기 힘든 금액이죠. 이 경우 또다시 법적 대응에 나서게 될 겁니다.

안경진: 그런데 최근 일부 업체가 합의하면서 변화의 움직임이 있다죠?

천승현: 네, 국민건강보험공단과 환수율 20%에 합의한 업체가 등장했다는 소식에 나머지 회사들이 동요하고 있습니다. 협상 거부에 따른 리스크를 고려할 때 협상 합의 후 재평가임상에 총력을 기울이는 것이 실익이 크다고 판단한 것으로 분석됩니다. 보건당국과 장기간 대립각을 세우는 상황에 대한 부담감도 일부 작용한 것으로 보이고요.

안경진: 그나저나 집단 거부에 균열이 생기면서 나머지 제약사들의 고민이 더 깊어지고 있겠네요. 정부 입장에선 합의를 안 한 업체들에게 압박을 가할만한 빌미가 생긴 것 아닌가요?

천승현: 네, 이미 환수협상에 타결한 제약사가 등장하면서 협상 거부 업체에 대해 제재가 내려질 가능성이 커졌습니다. 협상 거부 제약사들에 후속조치 없이 추가 협상을 진행할 경우 형평성 문제가 불거질 수 있기 때문이죠. 복지부는 협상을 완료해야만 하고, 남은 제약사들은 이러지도 저러지도 못하는 상황에 놓이게 됐습니다.

안경진: 계속해서 협상을 거부하는 회사들에게는 페널티도 가능해 보이는데요?

천승현: 네, 복지부는 환수협상을 최종 거부하는 업체들에 대해 급여삭제를 검토할 것으로 전해집니다. 만약 복지부가 환수협상 거부 제품에 대해 급여삭제 조치를 내릴 경우 제약사들은 또 다시 취소소송과 함께 급여삭제 집행정지를 통해 법적 대응에 나서는 시나리오가 유력합니다.

안경진: 단기간 내 판가름 나기는 쉽지 않아 보이는데요. 지난 7월28일이 추가 협상 마감기한이었죠? 별다른 소득은 없었던 것 같던데요.

천승현: 앞서 협상기한이 몇 차례 연장됐었는데 이번에도 타결짓지 못한 채 협상기한이 연장됐다고 들었습니다. 양측의 고민이 얼마나 깊은지를 예상해볼 수 있는 상황이죠.

안경진: 소송 전개상황도 상당히 복잡하더라고요. 일단은 대웅바이오와 종근당을 중심으로 각각 2개 그룹으로 나눠 소송이 펼쳐지고 있던데요?

천승현: 네, 57개 제약사 가운데 대웅바이오와 종근당을 중심으로 각각 2개 그룹으로 나눠 소송이 전개 중입니다. 두 그룹 모두 “환수협상 명령이 부당하다”는 내용의 취소소송을 냈고요, 환수협상 명령의 집행정지를 비롯해 헌법재판소에 위헌확인 헌법소원도 제기된 상태입니다. 보건당국이 추진 중인 콜린알포세레이트의 요양급여계약이 기본권을 침해하기 때문에 부당하다는 내용이고요, 효력정지가처분도 함께 신청했습니다. 이외에도 행정심판, 국민권익외 고충민원도 제기됐습니다. 할 수 있는 모든 수단을 총동원해 협상명령을 거부하려는 움직임입니다.

안경진: 콜린알포세레이트가 임상재평가부터 선별급여, 환수협상, 소송에 이르기까지 전방위적으로 압박을 받고 있네요. 관련 제품을 판매 중인 제약사들 입장에선 고심이 참 많겠습니다.

상당히 분량도 많고 복잡한 사안인데요, 오늘 천 팀장님과 함께 짚어보니 그간 모호했던 부분들이 한결 명쾌하게 정리되는 것 같습니다. 이번 영상 반응이 좋으면 다음에도 종종 모실께요. 반응이 안 좋으면 아쉽게도 이번이 마지막 출연이 되실 것 같습니다. 오늘 잘 정리해 주셔서 감사드려요. 시청자 여러분께 함께 인사드리고 마무리할게요.