[진단] 약제사례로 본 2018 보험정책 이슈(2)-엑스탄디

위험분담제 적용약제 재평가가 속속 진행되면서 숨겨져 있었던 쟁점들이 '핫이슈'로 급부상하고 있다. 몇몇 이슈들은 환자 측면에서 보면 예고된 사고(?)로 보여진다. 재협상이 불발돼 비급여 전환될 경우 환자 선택권 축소가 불가피하기 때문이다.

정부도 이런 점을 감안해 제도개선을 포함한 보완대책을 마련하기 위해 골몰하고 있다. 하지만 정부 움직임은 거북이걸음인 반면 '선제적 보완'을 요청해왔던 제약사들은 재계약 시한이 가시권에 들어오면서 속만 태우고 있는 실정이다.


전립선암 치료제인 엑스탄디연질캡슐(엔잘루타마이드) 사례는 RSA 제도의 문제점을 극명하게 보여준다. 특히 경쟁약물 급여절차가 진행되면서 해답을 찾기 힘든 '고차방정식'으로 빠져들고 있는 양상이다.

이 항암제는 '이전에 도세탁셀을 포함한 화학요법에 실패한 전이성 거세저항성 전립선암'에 2차 이상에서 투여하도록 급여기준이 설정돼 있다. 고식적요법과 구제요법 모두 가능하다.

2014년 11월 환급형 RSA로 급여목록에 등재돼 계약시한이 올해 10월31일 만료된다. 한국아스텔라스제약은 계약시한 1년을 앞두고 지난해 하반기 재계약을 위해 심사평가원과 협의에 들어갔는데, 현행 제도 상 RSA를 유지하기 어려운 상황에 처했다. 이유는 뭘까.

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◆RSA, 등재와 재평가 기준이 다르다=심사평가원이 운영 중인 규정을 보면, 위험분담 계약기간이 만료한 시점에서 치료적 동등약제가 등재돼 있는 경우 해당 계약은 종료하도록 돼 있다. 엑스탄디 경쟁약물은 한국얀센의 자이타가정(아비라테론아세테이트)과 사노피아벤티스코리아의 제브타나주(카바지탁셀아세톤용해화물), 두 가지가 있다.

이들 약제는 조만간 심사평가원 약제급여평가위원회에 상정될 것으로 알려져 있는데, 일단 엑스탄디 실제가격 수준에서 절차를 밟았기 때문에 등재까지 큰 어려움이 없을 것이라는 전망이 우세하다.

상황이 이렇다보니 아스텔라스는 난감해졌다. 심사평가원도 마찬가지다. 경쟁약물이 등재되면 RSA 연장을 위한 엑스탄디 재평가는 의미가 없게 된다. 물론 심사평가원 단계에서는 재평가 대상으로 평가해 건보공단에 넘길 수도 있다.

RSA 적용여부를 결정할 때 '치료적 동등약제 유무는 급여목록에 등재돼 있는 지를 기준으로 판단'한다고 규정돼 있기 때문에 심사평가원은 재평가 검토 중에는 경쟁약물이 등재돼 있지 않은 점을 들어 재계약이 가능하다고 평가해도 된다. 검토단계에서는 가능하고, 계약종료 시점에서는 불가능하도록 돼 있는 현 기준이 야기한 황당한 상황이다.

◆보험제도가 제공한 비의도적 독점권=여기서 짚고 가야 할 게 있다. '치료적 동등약제' 유무를 판단하는 기준의 문제다.

정부는 RSA를 제한적인 통로로 활용하기 위해 대체약제나 치료법이 없고 생명과 직결된 위중한 질병(기대수명 2년 미만) 등의 요건을 충족하는 약제에만 적용하도록 엄격한 잣대를 두고 있다. 그런데 의도하지 않았던 문제가 생겼다.

대체약제나 치료법이 없어야 한다는 진입장벽으로 인해 '치료적 동등' 한 후발약제는 RSA를 적용받을 수 없게 됐고, 자연스럽게 RSA로 등재된 선발약제는 사실상의 독점권을 확보하게 된 것이다.

이에 대해 글로벌의약산업협회 김성호 전무는 한 토론회에서 "후발약물 시장진입 속도가 평균 1.2년에 불과한 상황을 고려하면, 선발약물에 독점권을 정부가 제도적으로 부여하는 건 특혜로 비춰질 수 있다"고 주장하기도 했는데, 제도 도입 당시에만 해도 '독점권' 논란은 미처 고려되지 않았었다.

복지부도 뒤늦게 이런 지적에 공감해 제도개선을 검토하겠다고 했지만 실질적인 움직임은 눈에 띠지 않고 있다.

만약 정부가 이 '독점권' 논란을 해소하기 위해 서둘러 제도개선을 강구했다면, 엑스탄디를 둘러싼 복잡한 고차방정식은 나오지 않았을 것이다. 자이티가 등 경쟁약물도 RSA로 절차를 밟았을 가능성이 크고, 사후관리에서도 최소한 제네릭이 등재돼 있지 않다면 치료적 동등약제 등재여부가 결정적인 계약종료 요건이 되지는 않았을 것이기 때문이다.

◆엑스탄디와 자이티가는 다르다?=현 규정을 그대로 두고 해결할 방법이 없지는 않다. 엑스탄디와 현재 급여등재 절차를 밟고 있는 자이티가와 제브타나주의 임상적 효용이 다르다는 점, 다시 말해 치료적 위지가 동등하지 않다는 점이 받아들여지면 가능할 수 있다.

아스텔라스제약도 이 부분에 주안점을 두고 정부와 보험자기관 설득에 공을 들이고 있는 것으로 알려졌다. 실제 엑스탄디와 자이티가를 비교하면, 작용기전, 표적기관, 효능효과, 추천환자군, 복용 및 주의사항에서 일부 차이가 존재한다. 우선 자이티가는 안드로겐 생성을 억제하는 데 반해, 엑스탄디는 안드로겐 수용체를 저해하는 작용을 한다.

표적기관은 자이티가의 경우 부신피질, 고환 및 전립선이고, 엑스탄디는 전립선만이 대상이다. 추천환자군에서는 더 차이가 있다.

엑스탄디의 경우 당뇨환자, 간장애환자, 순환기계 질환 고위험군 환자, 스테로이드 사용 불가 환자 등이 추천군이다. 이와 달리 자이티가는 발작위험이 높은 뇌전이 환자에게 우선 추천된다.

특히 주목할 건 현재 두 약제를 혼합 투여했을 때 상승작용을 보기 위한 연구가 진행되고 있는 데, 이는 작용기전이 다르다는 걸 전제로 한 것이다.

관련 전문가도 "조절되지 않는 고혈압 환자, 근골격계 이상이 있는 환자, 면역 기능이 저하된 환자, 간장애가 있는 환자의 경우 자이티가정과 제브타나주의 잠재된 위험성 때문에 엑스탄디가 필요하다. 이렇게 구별되는 대상 환자군이 존재하는 점을 고려할 때 엑스탄디는 전이성 거세저항성 전립선암 환자 치료에 반드시 필요하다"는 의견이다. 환자군에 따라서는 치료적 위치가 동등하지 않다는 얘기다.

그러나 후발약물 급여기준이 엑스탄디와 동일하게 설정될 것으로 알려진 점을 감안하면 심사평가원과 암질환심의위원회 등은 일단 이런 차이를 인정하지 않은 것으로 보인다. 엑스탄디 이슈 해결이 쉽지 않은 이유다.

◆"환자를 우선에 두고 봐 달라"=아스텔라스 측은 이렇게 호소하고 있지만 비판도 받고 있다. 사후평가 절차를 인지한 상태에서 RSA를 선택해 놓고 딴소리를 한다는 식의 문제제기다. 하지만 회사 입장에서 RSA를 유지하지 않으면 표시가격이 급락하기 때문에 현 입장을 유지할 수밖에 없는 실정이다.

무엇보다 엑스탄디는 후속임상을 통해 새로운 가치를 만들어가는 과정에 있기 때문에 한국에서의 약가폭락을 본사가 받아들이지 않을 가능성이 매우 크다. 한마디로 특허만료에 임박한 약제처럼 이른바 글로벌 시장 규모가 '피크사이즈'에 도달하지 않았다.

정부의 태도를 비판하는 지적도 있다. 정부가 사후관리에서 나타날 수 있는 이슈를 선제적으로 발굴해 보완하려고 하지 않고, 한 사이클이 다 지난 뒤에서야 더디게 '손질거리'를 찾고 있다는 것이다.

아스텔라스와 정부, 보험자가 이런 고민에 빠져 있는 동안 정작 치료옵션을 잃을 수 있는 환자들은 상황을 잘 모르고 있다. 앞서 지적한 것과 같이 사실상의 독점권을 보험제도가 보장하면서 환자들은 그동안 엑스탄디에 의존해왔는데, 복용 환자가 연간 800명에 육박하는 것으로 알려졌다. 만약 이 약제가 RSA 재계약 불발로 비급여 상태가 되면 환자들은 약을 바꿀 수 밖에 없다. 질병의 위중도가 높은 말기환자들에게 이런 선택을 강요하는 게 합당할까.

제약계 한 관계자는 "사실 재계약을 1회만 연장해도 대부분의 약제는 특허만료되고, 그 사이 축적된 약제별 치료효과를 토대로 임상현장에서 평가나 연구에 활용할 수 있는 긍정적 효과를 기대할 수 있다"면서 "현재처럼 대체가능약제에 한정해 평가하는 방식은 환자, 임상전문가 모두에게 부정적 결과만 초래한다. 신속히 개정될 필요가 있다"고 목소리를 높였다.

다른 관계자는 "정부는 시민사회단체 등 가입자들의 의견도 고려해야 한다면서 제도개선에 미온적이다. 하지만 환급형 RSA가 정부나 보험자에게 추가 부담을 지우지 않으면서 환자의 선택권을 보장할 수 있는 제도라는 건 이미 입증된 사실"이라며 "정부, 보험자, 환자, 임상전문의 모두 '윈윈'할 수 있는 전략이 있는데도 비급여 논란을 야기하면서까지 정부가 기권하는 건 이해하기 어렵다"고 주장했다.